中国天然气改革仍需“摸着石头过河”

■ 中国工业报 余 娜

　　

　　■中国天然气市场体系的特殊基础和巨大规模，决定了世界上没有任何一种既有的改革模式可供中国直接套用。 “设计好合适的中国天然气市场结构与组建独立的国家油气管网公司同样重要。”

　　■良好的市场结构设计，将有助于加速建立公平竞争市场体系的进程。推进天然气市场化改革的进程中， “摸着石头过河”依然有意义，应鼓励地方先行先试。而建立一个开放、竞争的上游市场也是推进中国天然气市场体系建设的必要条件之一。

　　

　　“没有良好的市场设计，单靠成立独立管网或竞争环节和垄断环节的分离，未必能实现政策设计的目标。”国际能源署署长高级顾问杨雷说。

　　日前，杨雷所在的国际能源署 （IEA）在京发布了一份全新报告——《天然气市场化改革——国际经验要点及对中国的启示》 （以下简称报告）。报告指出，过去几年，中国启动了天然气市场化改革并取得了较大进展，这些进展包括：放松价格管制、第三方公平准入和正在进行的基础设施与销售业务分离等。

　　不过，中国天然气市场体系的特殊基础和巨大规模，决定了世界上没有任何一种既有的改革模式可供中国直接套用。 “设计好合适的中国天然气市场结构与组建独立的国家油气管网公司同样重要。”

　　

市场体系设计至关重要

　　当前，由于中国尚未建立完全市场化的天然气体系，天然气价格仍受政府制定的城市门站价影响。与此同时，上游竞争仍然非常有限，包括管道和液化天然气接收站在内的基础设施，缺乏互联互通阻碍了的第三方公平准入的全面实施。此外，地方管网系统的复杂性，也成为天然气市场化改革面临的又一挑战。

　　报告指出，与美国和英国相似，中国在推进天然气市场化改革的过程中，同样需要面对过渡期对长期合同的处理和利益再分配等问题。而良好的市场结构设计，将有助于加速建立公平竞争市场体系的进程。

　　“世界两大成熟天然气市场——基于物理交易中心市场体系设计的美国天然气市场体系，和基于虚拟交易中心市场体系设计的欧洲天然气市场体系的成功经验，对中国具有很好的借鉴意义。例如，在中国正在进行的管输和销售分离改革基础上加快推动建立若干区域虚拟交易中心，具有一定的可行性和现实意义。”杨雷说， “此外，还要鼓励地方市场交易中心建设试点。”

　　在其看来，推进市场化改革的进程中，“摸着石头过河”依然有意义，应鼓励地方先行先试。中国的天然气市场规模庞大，根据国际经验，市场化发展存在普遍的区域与行业不平衡，在天然气资源或者消费大省，也很有可能率先形成国际认可的天然气市场价格指数。

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上游市场建设是必要条件之一

　　杨雷强调，提高市场透明度和数据可信度，对于建立市场主体间的信用至关重要，这对于防止托运商歧视、鼓励进入市场和有序竞争及确保行业高效运行十分关键。

　　“美国和欧盟在信息透明度方面的很多经验值得中国学习。在管道等基础设施与销售业务分离的过程中，运营方必须披露足够的信息。”杨雷说。

　　值得一提的是，在第三方公平准入方面，管道等基础设施与销售业务分离将是对天然气管网和液化天然气 （LNG）接收站实施第三方公平准入的前提。中国正在推进的基础设施分离为第三方公平准入创造了基本条件，但仍需要正确选用相关政策工具才能保证改革顺利进行。

　　对此，报告建议，可采用 “托运商”机制、容量分配机制和调度管理办法。其中，托运商机制将有助于捋清天然气输配环节中的各方责任，从而更易实施有效监管；容量分配机制和调度管理办法主要解决一级容量市场的规则问题。

　　报告同时强调，建立一个开放、竞争的上游市场也是推进中国天然气市场体系建设的必要条件之一。多种方式可以促进上游竞争，如向非国有企业开放更多的天然气区块和相关数据；建立天然气储量交易机制，加快天然气产量增长步伐；发展页岩气、生物天然气、煤层气和氢气等有潜力的多元化资源等。

　　“通过强制天然气分配措施，也是在上游市场未全面开放时提前创造供应端竞争的一种选择。这要求现有企业必须通过拍卖或双边协商的方式，将一定比例的供应能力转售给竞争对手。通过大工业用户等下游用户带动的方式，可增加市场主体的数量和活跃程度，也是促进市场化改革的一种间接手段。”杨雷表示。

　　监管能力提升迫在眉睫

　　一场成功的市场化改革离不开独立的监管机构。政府是天然气市场化改革过程中的主导力量，而改革能否取得实质性进展，则很大程度上依赖于是否能够严格执行法律、法规和相关的市场规则。其中，监管机构发挥的作用至关重要。

　　报告指出，随着中国天然气行业市场化程度的不断提高，其对监管能力提升要求也日益迫切，应尽快建立一支人员充足、专业化的监管队伍，从而严格执行市场规则、提升市场透明度，确保中国天然气市场价格信号的客观性。

　　“好的市场化离不开好的监管。我们希望能在下一步的工作中配合政府，把监管能力和办法进一步参照国际经验。例如美国加州公共事业监管局人数高达上千人，这种能力我们也需要具备。”杨雷坦言。

　　对此，埃克森美孚中国天然气市场营销总裁梁美宝深有感触。在其看来，尽管后续成立了国家管网公司，但如果没有市场的监管指导，不一定能改变目前的管网现状。“没有好的监管制度，可能对新的投资造成问题。应把每个问题研究好，这是政府的角色，也是监管部门的责任。”梁美宝说。

　　同样强调监管重要性的，还有国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松。他认为，只有理清监管当前所处的阶段和市场结构，监管才有意义。

　　“我个人认为，推进天然气市场化改革，固然需要进一步明确监管的主体、范围和内容，但更重要的是解决好整个销售和输送两种业务捆绑的问题。这一问题解决后，我们才可能在整个天然气市场化改革中迎来更大的突破。”

　　他坦言，在目前天然气输送业务和销售业务捆绑在一起的情况下，监管能发挥的效用将非常有限。 “英国BG公司将销售业务和管输业务剔除之后，才看到了明显的下降。但他们走了很长的弯路，很重要的教训就是销售和输送业务分离的时间太晚了。”邓郁松如是说。